时间:2023-11-04 17:46:43 点击次数:234
编者按:2022年度优秀调研文章和课题成果征集工作开展以来,全省住房城乡建设系统各单位积极参与,探索分析本领域的重难点、热点问题,深入开展调查研究,取得丰硕成果(点击链接获取征集结果)。中心将在公众号平台【优秀调研成果】专栏中予以摘编呈现。
杭州地下空间开发建设从上世纪六、七十年代人防空间建设起步,随着杭州城市化的不断发展,尤其是轨道交通的大规模建设,地下空间开发利用理念与实践不断升级。近年来,杭州深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,积极适应新时代城市发展需求,抢抓城市建设的历史机遇,坚持“规划先行、交通优先、防灾同步、突出重点、适度开发”的地下空间开发理念,创新举措、多点发力。目前,杭州市区地下空间已经形成“一城五轴、三主八副、十一片”的重点开发利用布局结构,地下城雏形初现。根据《中国城市地下空间蓝皮书(2021)》,杭州地下空间综合实力排名全国第四,杭州建成区地下空间开发强度、人均规模、停车地下化率、社会主导化率等指标位居全国城市前列。
一、杭州市地下空间开发建设主要成效
Underground Space
(一)存量规模大,增长速度快
(二)综合水平高、应用功能全
(三)轨道交通好、基础设施强
(四)空间受限多,总体管控好
(五)重点工程多,发展前景好
地下空间
二、杭州市地下空间开发建设主要做法
Underground Space
我市地下空间开发建设以“统筹创新”为目标,在政策支撑治理体系、统筹协调推进项目上多措并举,突出“五抓五强化”,全力推动地下空间开发建设。
(一)抓顶层设计,强化全方位保障
一是立法先行。先后制定《关于加强城市地下空间开发利用管理的若干意见》、《杭州市地下空间开发利用管理办法》、《杭州市地下空间开发利用管理实施办法》,明确地下空间开发涉及的规划管理、用地管理、建设管理、产权登记、使用管理等方面内容,为地下空间开发提供法律支撑。二是规划引领。编制《杭州市地下空间开发利用专项规划》、《杭州市地下空间近期建设规划(2016—2020)》、《杭州市地下空间开发建设“十四五”发展规划》等,发挥规划统筹管控的作用。三是政策创新。制定《关于在地下空间重点建设区域、重点建设项目中强化工程前期方案研究并落实地下空间控制内容的通知》、《杭州市城市轨道交通地上地下空间综合开发土地供应实施办法》、《关于加快推进城市地下综合管廊建设的实施意见》、《关于杭州市城市综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》等,减少地下空间开发面临的政策障碍。
(二)抓项目协调推进,强化全过程服务
一是夯实任务分解。根据省政府考核要求,制定年度建设计划,纳入市政府重点工作任务,并以《建设任务书》进行分解下达。二是注重方案把关。加强重点区域、重点项目的前期方案论证,提出项目使用功能配置、建设标准、互联互通要求,督促落实地下空间规划控制指标。三是强化督促指导。加强市区联动、部门协作,建立审议机制、例会机制、督查机制、考核机制,对地下空间开发项目进行全过程跟踪,及时协调解决地下空间开发、建设中难点问题,提高地下空间建设绩效和管理水平。
(三)抓停车场库建设,强化全社会动员
一是挖掘公共空间。充分利用学校操场、公园、公共绿地等地下空间,建设公共停车库,缓解周边老旧小区、企业停车难的问题。二是引入社会资本。推动停车产业化,支持社会力量建停车场,鼓励采用新技术、新工艺的立体塔库和地下井筒式停车库项目建设。三是完善配建标准。适应机动车增长,开展建筑工程停车泊位配建标准的修订和完善工作。经过2013年、2015年两次调整,目前相关配建指标处国内同类城市前列。
(四)抓重要节点连通,强化全区块联动
一是地下空间串联成网。借助地铁建设,将分散独立的地下空间有效连接,发挥整体规模效应。二是商圈地铁互联互通。主城区主要商业圈内多个商业综合体与周边地铁站点实现连通,有力促进了城市消费经济发展。三是核心地块深度开发。结合地铁车辆段(场)、车站,探索“地铁+物业”开发模式,建设集居住、商业、办公等多功能于一体的城市综合体。
(五)抓市政管线管理,强化全市域统筹
一是开展大规模“上改下”。建设通讯共同沟、电力电缆沟2000余公里,主城区基本实现“零架空线”,“上改下”工作走在全国前列。二是推进市政管线入廊。明确市政管线强制入廊,截止至2021年12月,杭州全市共有36条管廊在建或投入运营,总长约119.93公里。三是推动高压电线入地。大力推进城东区域高压线路“上改下”,有效释放地面土地资源,为推动“拥江发展”战略实施注入动力。
三、杭州市地下空间开发建设存在的问题
Underground Space
01
规划管控弱,统筹仍不足
杭州市规划审批较为关注地上空间的规划管控,地下空间从属于地上空间,地下空间规划研究的系统性、法定规划的严谨性和项目推进的科学性不足,尤其是中观层面控制性详细规划的缺位,导致规划传导机制不健全,规划管控较为薄弱。地下空间建设仍普遍存在碎片化建设、地块红线不衔接、规划条件不明晰、统筹连片开发难等问题,影响到地下重点区域开发的系统化、区域化建设。
02
管理体制散,建设难协同
地下空间开发利用包含的类型多,地下道路、轨道交通、综合管廊、人防设施和各类地下基础设施由多部门分头管理,建设计划缺少协同机制。规划、建设、管理之间衔接不够有序,资源整合力度偏弱。部分地下空间重复开挖、资源浪费等情况仍存在。
03
产权不明晰,管理难归属
地下空间管理尚未形成完备的法律体系,现有法律体系对地下空间的经营权、所有权界定不清,建设管理主体不明确,管理标准不统一,依据不充分、保障不健全、处罚纠正难度大等问题仍然存在。同时,地下空间连片开发与互联互通所形成的公益性公共空间的建后管理碎片化,缺少相关的统筹管理政策与举措支撑。
04
精品空间少,品质待提升
杭州拥有较多高品质地下商业综合体,但缺少像加拿大蒙特利尔、深圳福田中心区、上海五角场一样与城市中心体系相匹配,在国内外具有一定影响力的高品质地下城。尽管部分商业设施拥有较为完善的地下商业服务功能,但地下城系统化、一体化、区域化水平不高,公共服务的总体质量偏低,地下城总体水平与国内外先进城市仍有差距。
四、高质量发展对策与建议
Underground Space
(一)完善地下空间规划体系
一是立足规划编制和管理,研究城市地下空间控制性详细规划的管控内容,制定项目地块地下空间开发有关规划控制指标,建立从总体规划(专项规划)-分区规划-详细规划(城市设计)-建设项目选址论证报告的上下传导地下空间规划四级体系,实现“宏观定方向、中观定指标、微观塑形态”的管控目标。二是根据《杭州市多规合一工作实施意见》,构建地下空间多规合一平台与协调统筹机制,明确轨道交通、地下道路、综合管廊应尽可能同步规划、同步设计、同步建设,轨道交通与地下商业、地下停车场、重要人防设施等地下空间尽可能互联互通。建议对地铁、综合管廊、地下道路等多系统共线段、竖向交叉点等纳入建设协同名单,并对所有管控节点的地下空间建设条件进行预控,要求一体规划,明确建设主体和建设时序。
(二)优化“统筹-分级”管理体制
一是加大市级统筹力度。进一步健全地下空间开发利用领导体制,在市级层面加强协调,从“分散管理”走向“统筹管理”。借鉴上海、深圳等地成片整体开发的经验,探索建立区域“统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理”的地下空间开发模式。二是分级管控,推动地下整体连片开发。在“统筹管理”基础上实施分级管控。将地下空间重点建设区划分为特级、市级、区级、片区级四个等级,分别对应不同的事权、审批权。特级、市级地下城对标国际标准,编制地下城城市设计和地下空间控制性详细规划,构建具有一定国际影响力和先进性的世界级高品质地下城,并纳入市规委会重点审查项目清单。三是充分发挥国有集团作用。在发挥国有企业优势的基础上,组建一家国有背景的“地下空间建设发展中心”,负责重点区域地下公共空间、地下基础设施或公共服务设施等具体项目的建设和管理。
(三)健全地下空间配套法规及制度
一是优化城市地下空间管理法规及配套制度。开展地下空间开发利用的专项立法,明确城市地下空间的用地管理、规划编制、权属使用、开发建设、运营维护等内容,从根本上建立起城市地下空间的法律体系并完善配套法规政策。制定城市地下空间信息数据库标准,明确信息密级。二是明确行政部门管理赋权。明确监管主体,行政许可、违规处罚等制度,对违法违规行为,加大惩处力度。
(四)规范地下空间分层确权和立体审批制度
对国土空间建设项目地下空间使用权及其建(构)筑物所有权的分层和立体审批、确权登记做出明确规定。一是区分地下空间公共空间类、基础设施类、商业用途类、地上功能附属配套设施类等不同使用功能,实施差异化管理。二是细化地下连通道的产权和管理权限,按照公共通道和共享通道分类管理。三是采取分层利用和立体确权。实行建设用地使用权分层设立、分层登记和三维立体确权。
(五)建立地下空间动态测评规划指标体系
以绿色化、复合化、分层化、人性化、智慧化、现代化“六化”发展策略为导向,建立地下空间高质量发展动态评估规划指标体系,具体为六类共26项指标。并将指标体系纳入地下空间年度体检报告,施行“一年一体检、五年一评估”的动态维护机制,对规划实施成效和存在问题进行跟踪测评,客观评估杭州地下空间总体发展质量。
“后峰会、前亚运”是杭州市城市基础设施建设黄金时期,迎来了云城、连堡丰城、大城北、亚运村、会展新城、秦望城市眼等省、市重点区域重点项目地下空间建设机遇,是实现地下空间高质量发展的关键时期。杭州应紧紧抓住举办亚运会、高水平建设共同富裕示范区城市范例等重大机遇,深化全生命周期管理理念,促进地下空间高质量系统性开发建设、互联互通和高效利用,提升城市容纳和防护能力,建设国内一流品质的地下空间体系,打造国际一流水准的地下智慧服务网络,为杭州打开更加立体的发展格局。
本文作者:杭州市城乡建设委员会 楼建忠、杨铁定、陈莉钧、陈艳萍、李海沙
摘编:王蕴
排版:王蕴
图片来源:网络
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